Grundrechte in der EU

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Meinungsaustausch unter Rechtsexperten - mit Bundespräsident Prof. Dr. Roman Herzog.

 

Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union

Ein Resümee in neun Punkten
von Rechtsanwalt Dr. Peter Mombaur MdEP, Vertreter der CDU/EVP im EU-Grundrechtekonvent

1.
Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union
dient der Würde des Menschen
klärt die Grundrechte der Bürgerinnen und Bürger der Union
zeigt die geistigen und rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union
präzisiert die Europäische Union als Gemeinschaft der Werte und des Rechts
ist die weltweit modernste Erklärung der Grundrechte, die erste im neuen Jahrtausend
 
2. 
Die EU-Charta der Grundrechte wurde im Dezember 2000 in Nizza vom Europäischen Parlament, vom Rat der Europäischen Union (also allen mitgliedstaatlichen Regierungen) und der Europäischen Kommission feierlich verkündet. Sie wirkt. Politisch, weil alle EU- Organe und die Mitgliedstaaten bei Erlaß und Anwendung einfachen Rechts diesen Maßstab im Blick haben - auch in Verhandlungen mit Beitrittsstaaten und Drittstaaten. Die Charta wirkt auch rechtlich. Im Januar 2001 hat beispielsweise das Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe ein letztinstanzliches Urteil des Bundesverwaltungsgerichts aufgehoben unter Hinweis auf die EU-Grundrechte der Bürger. Mit der selben Begründung hob das spanische Verfassungsgericht einen Teil des dortigen Datenschutzgesetzes auf. Für den EuGH ist die Grundrechtecharta eine wichtige Orientierungsmarke und Auslegungshilfe in seiner Rechtsprechung.
 
3.
Was ist das Ziel der Grundrechtecharta? Der Gipfel des Europäischen Rats in Köln hatte das Ziel formuliert. Es galt, sich auf Individualgrundrechte zu beschränken, Transparenz in bestehendes Recht zu bringen, klar zu stellen, dass alle Organe der EU und die Mitgliedstaaten bei Umsetzung und Anwendung von Europarecht an Grundrechte der Bürger gebunden sind - anders gewendet: dass die Unionsbürger ihren nationalen Grundrechtsschutz nicht verlieren, wenn durch Vertragsänderung eine Kompetenz aus der mitgliedstaatlichen in die Gemeinschaftsphäre verlagert wird. Es galt, wie der Vorsitzende Bundespräsident a.D. Prof. Dr. Roman Herzog formulierte, ”die geistig-rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union zu zeigen”; also klar zu stellen, dass die Europäische Union seit Beginn ein Raum gemeinsamer Werte und gemeinsamen Rechts ist. Es ging und geht also um ein Signal an die Bürger, an die Welt, an die Beitrittsstaaten und Nachbarn, dass alle Politik und alles Recht der Europäischen Union gemeinsamen Werten und gemeinsamem Recht verpflichtet und an gemeinsames Recht gebunden ist.
 
4.
Was war nicht das Ziel? Nicht das Ziel war es, eine Verfassung für die Europäische Union zu schreiben. Das bleibt der weiteren Entwicklung vorbehalten. Die Charta ist jedoch nach dem Ratschlag von Prof. Herzog so formuliert, ”wie wenn” sie Teil einer EU-Verfassung werden solle; sie ist also verfassungs- und vertragstauglich formuliert. Es ging auch nicht darum, Grundrechte für Mitgliedstaaten zu formulieren, denn diese verfügen über ihre Grundrechte und haben ihre dazu eigne Rechtsetzungshoheit. Es ging ferner nicht um einen Kompetenztransport von Mitgliedstaaten auf die Ebene der Union; Kompetenzen zu ändern ist ausschließlich Recht und Aufgabe der die Mitgliedstaaten im Wege einer Änderung der Verträge über die Europäische Union. Schließich ging es nicht darum, neue Rechte zu formulieren, bestand doch der Auftrag darin, Transparenz in bestehendes Recht zu bringen.
 
5.
Welches waren die Rechtsquellen, aus denen die Gurndrechtecharta entwickelt wurde? Die Rechte der Unionsbürger sind in vielfältigen, selbst für Fachleute unübersichtlichen Rechtstexten verstreut. Die Charta stellt die Essenz des geltenden Rechts für Unionsbürgerinnen und Unionsbürger dar, und zwar des nach europäischem Konsens grundrechtswürdigen Rechts aus dem Vertrag über die Europäische Union, aus dem Vertrag über die Europäische Gemeinschaft, aus den Verfassungstraditionen der 15 Mitgliedstaaten, aus der Europäischen Menschenrechtskonvention des Europarates von 1950 mitsamt ihren Zusatzprotokollen und der Rechtsprechung des Menschenrechtsgerichtshofs in Straßburg, aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft, aus der Europäischen Sozialcharta des Europarats von 1961 (auf die in der Präambel des EU- Vertrags Bezug genommen wird), aus der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer von 1989 (einer politischen Erklärung der EU-Regierungschefs, auf die der EU-Vertrag in der Präambel und der EG-Vertrag in Art.136 Bezug nehmen), aus dem UN-Übereinkommen über die Rechte des Kindes, aus Übereinkommen des Europarats, aus dem Statut des internationalen Strafgerichtshofs, aus Europol-Übereinkommen, aus dem Schengen-Durch&hrungsübereinkommen und u.a.m.
 
6.
Erarbeitet wurde der Entwurf dieser Grundrechtecharta von dem eigens konstituierten EU- Grundrechtekonvent, einem rechtshistorischen und integrationspolitischem Novum. Der Konvent, unter Vorsitz des deutschen Altbundespräsidenten Prof. Dr. Roman Herzog mit seiner staaten- und parteienübergreifenden Integrationsfähigkeit - bestand aus 46 Parlamentariern der 16 beteiligten Parlamente, 15 Vertretern der mitgliedstaatlichen Regierun- gen und dem zuständigen Mitglied der Europäischen Kommission – zu 3/4 also aus Persönlichkeiten, denen Transparenz und öffentliche Diskussion selbstverständlich sind. Der Konvent tagte daher von Beginn an öffentlich; über Internet waren alle Dokumente von Beginn an weltweit verfügbar. Der Konvent hörte in öffentlicher Anhörung Repräsentanten zivilgesellschaftlicher Akteure an und erarbeitete aus seinen eigenen Reihen mehr als 1500 Formulierungsvorschläge für den Chartatext. Auch nationale Parlamente veranstalteten Anhörungen, parlamentarische Debatten und Beschlu0fassungen über den Chartatext. Kein Wunder also, dass selbst das britische House of Lords dem Konvent und seinem Verfahren das Kompliment der bestmöglichen Transparenz machte. Nur die europäische Presse versagte weitgehend: da Sensationen, personeller Streit und zankende Öffentlichkeit nicht geboten wurden, versäumte sie es weitgehend, die Bürger über diese, für die Zukunft der Europäischen Union wesentliche Rechtsetzung zu unterrichten. Die meisten bekamen die neunmonatige Arbeit erst mit, als diese abgeschlossen war und in Nizza verkündet wurde.
 
7.
Hätte man einfach die Europäische Menschenrechtskonvention des Europarats von 1950 abschreiben können? Der Konvent hat sich bei der Ausarbeitung des Textentwurfs auch an der EMRK orientiert, aber übernehmen oder abschreiben konnte er den Text nicht. Aus mehreren Gründen. Zum einen war es nicht der Auftrag aus Köln und so macht denn der Inhalt der Europäischen Menschenrechtscharta nur etwa 1/3 des Textes der Europäischen Grundrechtecharta aus. Die EMRK ist auch mit ihrem stattlichen Alter von 50 Jahren angesichts der Rechtsentwicklung zu alt, um übernommen zu werden. Das hat auch der Europarat erkannt, der, nachdem die EU-Grundrechtecharta verkündet wurde, beschlossen hat, die EMRK zu überarbeiten. Auch ging es dem Konvent darum, zwar keine neuen Rechte zu formulieren, da er den Auftrag hatte, bestehendes Recht zu analysieren. Der Konvent hat jedoch neue Gefahren bei alten Rechten berücksichtigt: die Aussagen zum Menschenhandel, reproduktivem Klonen, Datenschutz, Prozesskostenhilfe, guter Verwaltung, Asylrecht, Zugang zu Gerichten belegen dies lebhaft. Schlie01ich war die EMRK auch deshalb kein übernehmbares Vorbild, weil ihr Text viel zu wenig verständlich ist.
 
8.
Die EU-Grundrechtecharta enthält Abwehrrechte des Einzelnen gegenüber der öffentlichen Gewalt, enthält soziale Grundrechte, ohne dabei zu versprechen, was nicht gehalten werden kann. Daher stellt der Text klar, dass derartige Rechte keine Zuständigkeiten für die EU begründen, die nicht durch Vertragsänderung von den Mitgliedstaaten beschlossen sind, dass die Bedingungen und Grenzen des Gemeinschaftsrechts einzuhalten sind. Die Charta ist nicht auf den Augenblick abgestellt, sondern enthält in Art.53 eine dynamische Klausel, die deutlich macht, dass bei Weiterentwicklung durch internationale Verträge auch diese weiteren Entwicklungen bei der Auslegung der Charta zu berücksichtigen sind. Die Charta unterstellt - übrigens anders als die EMRK - alle Grundrechtsformulierungen dem Muttergrundrecht der Menschenwürde.
Aus meiner Sicht ist auch besonders erfreulich, dass nach langen Debatten im Konvent eine Präambel verdeutlicht, aus welchen kulturellen Quellen sich der Text speist, wobei es trotz z.T. sehr unterschiedlicher Verfassungstraditionen in einzelnen Mitgliedstaaten gelungen ist, im Konvent selbst auf das geistig-religiöse und sittliche Erbe (in deutscher Fas- sung) zu verweisen, vom Konvent selbst sprachlich korrekt als ”spirituel et moral” in der französischen Fassung übersetzt. Mir war es ferner ein Anliegen, den grundsätzlichen Zu-sammenhang von Rechten und Pflichten ebenfalls ins Bewu0tsein zu rücken; denn Rechte kann eine Gemeinschaft nur gewähren, wenn ihre Mitglieder auch bereit sind, die für die Konstituierung der Gemeinschaft wichtigen Pflichten zu erfüllen - ein logischer Zusammenhang, der in der mittelalterlichen Stadt ”Stadtluft macht frei” jedem klar wurde, der nicht an Schanzarbeiten oder notfalls Verteidigungsleistungen mitwirkte. So formuliert die Präambel der Grundrechtecharta nunmehr im vorletzten Satz treffend: ”Die Ausübung dieser Rechte ist mit Verantwortlichkeiten und Pflichten sowohl gegenüber den Mitmenschen als auch gegenüber der menschlichen Gemeinschaft und den künftigen Generationen verbunden.”
 
9.
Wie geht es nach der Proklamation der Grunderchtecharta weiter? Nach dem klaren Willen des Europäischen Parlaments und der meisten in ihm repräsentierten Parteien mu8 die Charta letztlich Bestandteil der von den Mitgliedstaaten zu ratifizierenden Verträge sein, also ausdrücklich vertragsrechtlich verbindlich werden. Dies öffnet den Weg, dass sich alle EU-Bürgerinnen und Bürger unmittelbar selbst auf die EU-Grundrechte berufen können. Dann wird man auch überlegen können, die Statuten des EuGH in Luxemburg weiter zu entwickeln und den Bürgern den Weg einer Verfassungsbeschwerde zu eröffnen.
 
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  Das Plenum des Europäischen
Parlaments in Straßburg.
 
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Links für weiterführende Informationen
 
Max Planck Society – Deutsche Rechtssprechung in völkerrechtlichen Fragen
Die öffentliche Verwaltung